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QUEL ROLE POUR LES COMMUNAUTES DANS L’AMENAGEMENT DES TERRITOIRES ? QUELLE GOUVERNANCE ?

1.     La métropolisation de nos territoires.

2.    La recomposition des institutions locales, communes, communautés et de leurs « satellites ».

3.   La question du développement durable et du « projet local ».

4.   Celle du « conseil urbain » et de son rôle par rapport aux décideurs locaux.

Les flux économiques n’ont cessé de façonner nos territoires au cours de l’histoire. Ce mouvement a été accompagné et stimulé par les politiques d’aménagement du territoire depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et a donné naissance à une métropolisation des territoires les plus « dynamiques ». Ce mouvement d’ampleur dans lequel l’initiative privé et économique est déterminante échappe désormais très largement au pouvoir de décision des décideurs publics. Ils « feignent de l’organiser », mais sont pris au dépourvu par la multiplication des initiatives décentralisées. Plus qu’ailleurs, la France, qui a une approche très homogénéisante des « décisions territoriales » est soumise à la question : comment concilier développement des territoires et maintien du garde fou de la régulation publique. Les 36 000 communes, hérités des paroisses de l’avant révolution, qui restent la base de notre gestion territoriale ne le permettent plus.

Une opportunité s’offre désormais à elle : le développement soutenable redonne un rôle central à la décision publique, tout au moins un rôle pour les décideurs publics dans la gouvernance des territoires. Le « Grenelle » est à la fois le symbole de ce rôle retrouvé et son modèle, celui d’une cogestion avec les acteurs économiques et la société civile, dans le cadre d’un processus dont il ne faut pas sous-estimer la rudesse.

Une obligation s’impose à elle : donner du sens à l’action publique locale aujourd’hui totalement émietté et éclaté dans un mille feuilles de procédures et arbitrer clairement pour les communautés, de façon à rattraper le retard pris en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire métropolisé. Et pouvoir dialoguer de façon pertinente avec les acteurs économiques et la société civile.

Le conseil technique devrait se mettre dans cette perspective et aider à l’émergence de pôles communautaires en mesure de relever les défis de la métropolisation et du développement durable.

Les flux économiques n’ont cessé de façonner nos territoires au cours de l’histoire. Nos villes sont très souvent nées ou ont vu leur évolution marquée par les flux marchands, les flux migratoires, des positions de carrefour, de passages, de courants culturels. Nombre d’historiens, à l’instar de Fernand BRAUDEL ont décrit ce fondement.

Ce mouvement a changé de nature depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et a d’ailleurs été accompagné et stimulé par les politiques d’aménagement du territoire. Il a donné naissance à une métropolisation des territoires les plus « dynamiques ». Ce phénomène est bien décrit par Laurent DAVEZIES.

En tentant de résumer son propos, repris dans « la République des territoires », je retiens deux formes de métropolisation :

-     celle d’un territoire, la métropole proprement dite comme le Grand Paris ou dans une moindre mesure Lyon, un territoire qui crée de la richesse, qui attire et concentre des « outils économiques » puissants (place financière, industrie, etc.…)

-          celle d’un territoire comme l’espace méditerranéen où la richesse se redistribue, à défaut de se produire sur place.

Dans les deux cas, que constatons-nous, nous les urbanistes ? Les flux forgent le territoire, déstructure, restructure l’urbain. Ces flux sont massivement routiers depuis quelques dizaines d’années. Un chiffre proposé par Jean VIARD : si en 1950, on parcourait 5 km par jour, on en parcourt en moyenne 10 fois plus aujourd’hui.

Quelques « marques de fabrique » de ce phénomène :

-          la localisation préférentielle des entreprises autour des échangeurs autoroutiers, plutôt que dans les centres historiques,

-          l’éparpillement urbain dans un rayon de 20 km autour des villes moyennes, soit un territoire de 1 200 km² et des densités de construction en baisse constante, de l’ordre de 7 logt / ha, très éloignées des 100/150 logt /ha des villes,

-          le recours abusif au foncier agricole comme sol à construire. Ce foncier agricole représente encore plus de 40% de la plupart des territoires soumis à SCoT. Offre abondante, qui est, dans les PLU, 3 à 4 fois supérieure aux besoins.

Ce mouvement d’ampleur dans lequel l’initiative privée et économique est déterminante échappe désormais très largement au pouvoir de décision des décideurs publics. La limite communale ne signifie plus rien à cette échelle qui reste pourtant l’alpha et l’oméga de la gestion urbaine, la « clé de voûte » de la « résistance ». Quel est le poids d’une commune de 15 km² (la taille moyenne d’une commune française) dans le territoire de 20 km de rayon qui entoure une ville moyenne métropolisée, qui représente en superficie 1 200 km²… Quel est son pouvoir, sinon celui d’enregistrer les effets de ce mouvement ?

Les décideurs communaux « feignent de l’organiser », mais sont pris au dépourvu par la multiplication des initiatives privées décentralisées. Les documents de planification, comme les SCoT, les PDU qui tentent d’agir à cette échelle sont largement impuissants dès lors qu’ils s’appuient sur la « mise en cohérence » des projets locaux.

Se déplacer de 5 km par jour nous amenait à garder un mode d’appréhension rural du territoire, du terroir devrais-je dire. Un terroir de 15 Km² environ. Agir à 80 endroits différents sur un territoire de 1 200 Km² n’a guère de sens, en tout pas pour avoir une action concertée. Nous ne sommes pas là dans une forme d’impuissance, mais devant quelque chose de plus grave : une forme de ravalement de façade sur un immeuble dont les fondations sont déficientes. On fabrique des éco-lotissements, des zones d’activités HQE, mais on continue allègrement à déstructurer la ville à la suite de LE CORBUSIER.

Plus grave, les décisions stratégiques, on pourra en évoquer quelques unes plus tard, sont noyées dans un ensemble de micro décisions.

Un exemple : dans une ville du sud, le TGV évitera le centre, tant pis pour la cohérence, car il faut séduire une commune périurbaine qui si elle évite d’être sur la tracé, accepterait de faire partie d’une future communauté urbaine.

Un autre exemple : Les habitants d’une grosse ville périphérique se voient privés de transports urbains, car leur maire ne supporte plus le président de la communauté d’agglomération et préfère la quitter.

Plus qu’ailleurs, la France, qui a pourtant une approche très homogénéisante des « décisions territoriales » est soumise à la question suivante: comment concilier développement des territoires et maintien du garde fou de la régulation publique. Les 36 000 communes, héritées des paroisses de l’avant révolution, qui restent la base de notre gestion territoriale ne le permettent plus.

On vit désormais sur une illusion : celle du pouvoir communal révolu. La fiction de la décision souveraine du conseil municipal. Dans les faits, le conseil municipal est devenu une chambre d’enregistrement de décisions prises ailleurs. Et remplit désormais une autre fonction : celle de régulation des conflits locaux, d’arbitre.

Un exemple, le PLU. Il doit s’articuler avec les demandes privées d’occupation du sol, ce qui constitue la part principale. S’agissant d’électeurs, elles sont examinées avec soin.

Cette mécanique apparemment rodée est en fait totalement déréglée. Le conseil municipal est le seul lieu de décision politique en matière d’urbanisme. Mais pour lui permettre de conserver ce statut qui a perdu son sens, il faut vider de leur sens les décisions de rang supérieur. A l’exception notable du SCoT d’agglomération de Montpellier, les procédures de rang supérieur restent générales en matière d’urbanisme. La formulation permet de tout faire passer, y compris ce que les lois LOTI, SRU, etc.… voulaient remettre en cause : l’éparpillement urbain, la pollution automobile, etc.…

Si je poussais le raisonnement au bout, il n’y a pas pour l’instant véritablement de politique d’urbanisme autre que communal. Et celle-ci n’a plus beaucoup de sens.

Une nouvelle opportunité s’offre cependant à nous : le développement auto-soutenable peut redonner un rôle central à la décision publique, tout au moins un rôle pour les décideurs publics dans la gouvernance des territoires. Le « Grenelle » est à la fois le symbole de ce rôle retrouvé et son modèle, celui d’une cogestion avec les acteurs économiques et la société civile, dans le cadre d’un processus dont il ne faut pas sous-estimer la rudesse.

Le retour du local, le retour du « projet local », au sens où l’entend MAGNIGHI prend tout son sens. La commande du « Grenelle », en tout cas en matière d’urbanisme, revient à réhabiliter local, proximité, préservation. Et à envisager les outils pour le mener à bien. Trois exemples :

-          l’évaluation précise de la consommation foncière, qui est inscrite dans le « Grenelle 2 ». Difficile de justifier que 80 % des consommations foncières ne permettent que de produire 20% des logements.

-          les amendes européennes pour les territoires métropolisés qui n’ont pas eu de stratégie de dépollution de l’air. Le delta du Rhône, qui a priorisé l’auto-mobilité est le champion d’Europe de la pollution par l’ozone, au même titre qu’Athènes.

-          L’impossibilité financière de poursuivre l’équipement routier qui a favorisé l’éparpillement urbain, par le biais des finances publiques désormais départementales.

Une obligation s’impose aux collectivités territoriales : donner du sens à l’action publique locale aujourd’hui totalement émiettée et éclatée dans un mille feuilles de procédures et arbitrer clairement pour les communautés, de façon à rattraper le retard pris en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire métropolisé. Et pouvoir dialoguer de façon pertinente avec les acteurs économiques et la société civile.

Le passage des PLU à l’échelle communautaire me semble un acte majeur dans cette évolution. Même si ce passage sera très certainement atténué par la mise en place d’un calendrier, il est probable que l’étape sera franchie. Et dès lors, nous devrions assister à l’écroulement d’un certain protectionnisme communal. Le PLU communal permettait, comme je l’ai indiqué plus haut, à la fois de :

-          ne pas décevoir les propriétaires fonciers, acteurs majeurs de l’éparpillement urbain,

-          se protéger, un peu comme les décisions de l’Europe par rapport aux nations, des décisions prises par les collectivités dites de rang supérieur, soit en matière de déplacement, d’habitat ou d’environnement.

-          Faire durer la mise en œuvre en laissant « traîner » les révisions ou les modifications.

Tout ceci deviendra difficile, car désormais les décisions deviendront progressivement toutes communautaires. Et je pense que le PLU deviendra en quelque sorte le document mère. Il deviendra indispensable pour chaque communauté de se doter d’un projet urbain, je devrais plutôt dire un « projet local » au sens de MAGNAGHI, communautaire.

En bonne logique, ceci devrait s’accompagner d’un redéploiement des services des communautés, dans lesquels ces questions sont dispersées entre de multiples petits services, dédiés à tel ou tel procédure. Un peu à l’image de la façon dont fonctionnent aujourd’hui les services locaux de l’Etat. L’irruption du « projet local » sur la scène communautaire suppose aussi une approche transversale au sein des services de cette communauté. Et probablement des agences d’urbanisme qui ne sont pas toutes préparées à cette mutation.

Dernier point : je parlais à l’instant du rôle des agences d’urbanisme. En conclusion provisoire, je propose la piste de travail suivante : Le conseil technique, quelque soit son implantation institutionnelle, devrait se mettre dans cette perspective et aider à l’émergence de pôles communautaires en mesure de relever les défis de la métropolisation et du développement durable.

Ceci suppose que le conseil technique fasse aussi sa révolution locale en :

-          s’organisant de façon transversale plutôt que thématique. Une anecdote : Yves DAUGE nous rappelait la semaine dernière que tous rassemblés les cadres techniques de l’Etat local restait le premier service technique local.

-          se positionnant de façon volontariste sur le conseil amont plutôt que sur le « rattrapage ».

-          mettant l’accent sur un point important que développe MAGNAGHI, celui de la bonne connaissance du patrimoine territorial, de façon à ne plus agir sur le territoire comme s’il s’agissait d’une page blanche.