Contribution du Club des ScoT sur le projet de loi « Engagement national pour l’environnement » (Grenelle II)
Le Club des SCoT a déjà transmis deux contributions en amont de la rédaction du projet de loi « Engagement national pour l’environnement » et a participé au Comité opérationnel sur l’urbanisme. Il a rappelé, à cette occasion, que les Schémas de Cohérence Territoriale sont des outils récents. 80 Schémas de cohérence territoriale issus de la loi SRU ont été approuvés au 1er janvier 2009 et un peu plus de 200 sont en cours d’élaboration.
L’évolution de cet outil stratégique et prospectif doit s’appuyer sur une évaluation des effets produits par ces SCoT sur les territoires. La relative jeunesse de la démarche ne permet pas encore d’évaluer pleinement l’effet des SCoT et doit donc inciter à une certaine mesure quant aux évolutions envisagées.
L’élaboration des documents constitue une première étape qui précise les objectifs partagés, fixés par les élus pour le développement d’un territoire et la manière dont ils pensent favoriser la mise en cohérence des politiques publiques.
La seconde étape concerne le suivi et la mise en œuvre de ces objectifs. La manière dont les élus et les différents partenaires s’en saisiront sera déterminante pour impulser une nouvelle dynamique sur le territoire. Les SCoT n’ont pas vocation à poursuivre des tendances au fil de l’eau, mais à définir un nouveau cadre pour un développement durable du territoire. Il s’agit donc d’un changement de posture qui devrait amener les différents acteurs à réinterroger leurs propres pratiques dans le cadre des politiques publiques dont ils ont la compétence.
Le SCoT est souvent perçu comme une contrainte, un document compliqué et très technique. C’est surtout un document éminemment politique dont l’élaboration et la mise en oeuvre ont vocation à engager un nouveau mode de gouvernance sur un territoire, à une échelle où les élus n’avaient pas forcément l’habitude de travailler ensemble, dans le cadre d’un partenariat qui concerne tous les acteurs du territoire.
Le projet de loi « Engagement national pour l’environnement » et ses implications pour l’outil SCoT
Le projet de loi apporte un certain nombre de changements pour l’outil SCoT, et notamment :
Les SCoT définissent les objectifs et les priorités intercommunales en matière d’urbanisme, de logement, de transports et déplacements, de connectivité numérique, d’équipement commercial, de développement économique, touristique et culturel, de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages, des ressources naturelles et de préservation et de restauration des continuités écologiques ;
Les SCoT déterminent les conditions permettant d’assurer la réduction des émissions des gaz à effet de serre, la préservation et la restauration des continuités écologiques ;
Le document d’orientations générales (DOG) devient un Document d’orientation et de programmation (DOP) ;
Le DOP arrête des objectifs chiffrés d’une consommation économe de l’espace qui peuvent être ventilés par secteurs géographiques ;
Le DOP peut imposer la réalisation d’études d’impact pour l’ouverture à l’urbanisation d’un secteur nouveau ;
Le DOP peut fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation du sols dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles ;
Le DOP peut définir des secteurs, situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés, dans lesquels les PLU doivent imposer une densité minimale de construction ;
Le DOP définit les objectifs et les principes de la politique de l’habitat (objectifs d’offre de nouveaux logements répartis entre les EPCI ou les communes, objectifs de la politique d’amélioration et de la réhabilitation du parc de logements existants public ou privé) ;
Le DOP définit les grandes orientations de la politique de transports et déplacements, les grands projets d’équipement et de dessertes par les transports collectifs ;
Le DOP peut préciser les obligations minimales ou maximales de réalisation d’aires de stationnement pour les véhicules motorisés que les PLU doivent imposer ;
Le DOP peut définir des secteurs dans lesquels l’ouverture à l’urbanisation est subordonnée à l’obligation pour les constructions, travaux, installations et aménagements de respecter des performances énergétiques et environnementales renforcées ou critères de qualité renforcés en matière d’infrastructures et de réseaux de communications électroniques ;
L’établissement public qui porte le SCoT procède au plus tard tous les 12 ans à une analyse des résultats de l’application du schéma, notamment du point de vue de l’environnement, de la maîtrise de la consommation de l’espace et des implantations commerciales.
Le projet de loi vise donc :
à renforcer les Schémas de cohérence territoriale en le rendant plus précis,
plus prescriptif et plus programmatique, notamment pour l’habitat et les
transports ;
à accentuer la prise en compte des objectifs de développement durable,
particulièrement en matière de gestion économe de l’espace, de continuité
écologique, d’énergie et de climat ;
à donner de nouvelles possibilités aux SCoT, sans que cela ne soit une
obligation (étude d’impact, stationnement, ouverture à l’urbanisation
subordonnée, densité minimale).
Le Club des SCoT soutient les objectifs généraux poursuivis par le Grenelle de l’environnement et en partage la majorité des engagements. Néanmoins, certaines mesures interrogent fortement les professionnels techniques de la maîtrise d’ouvrage des SCoT quant aux conséquences concrètes et pratiques qu’elles auront au niveau local pour cet outil.
Le Club des SCoT soumet donc au débat les propositions suivantes :
Modifier l’article 9 du projet de loi :
III 2° alinéa 2 « Il (le DOP) peut fixer des normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol et d’occupation du sols dans des secteurs qu’il délimite en prenant en compte la desserte par les transports collectifs, l’existence d’équipements collectifs et des protections environnementales ou agricoles ». Le SCoT n’a pas vocation à définir le gabarit, la hauteur, l’emprise… Cela relève du règlement d’un Plan local d’urbanisme. Un SCoT fixe en revanche des orientations et peut, à ce titre, prévoir des densités minima. Les termes « normes minimales de gabarit, de hauteur, d’emprise au sol » pourraient être remplacés par « des densités minima ».
Intégrer des dispositions transitoires dans le projet de loi « Engagement national pour l’environnement » pour les SCoT approuvés :
Le projet de loi ne prévoit pas de période transitoire pour les SCoT déjà approuvés (80 au 1er janvier 2009). Sous quel délai devront-ils prendre en compte le Grenelle II ? Seront-ils soumis à l’analyse des résultats de l’application du schéma au plus tard au bout de 10 ans ou de 12 ans ? De plus il convient de fixer définitivement la périodicité imposée pour réaliser les « bilans d’application » du SCoT : la remise en cause du délais de 10 ans imposé depuis la loi SRU ne nous paraît pas nécessaire. Il s’agit d’un laps de temps adéquat pour analyser les premiers effets tendanciels induits par le SCoT (les premières années d’application « subissant » l’inertie des dynamiques antérieures et la mise en compatibilité progressive des documents de « rang inférieur »).
Préférer le terme de « coordonnent » au terme « définissent » dans l’article 9 du projet de loi qui stipule à l’heure actuelle : « les SCoT définissent les objectifs et les priorités intercommunales en matière d’urbanisme, de logement, de transports et déplacements, (…) et de restauration des continuités écologiques ». Cette formulation semble en effet outrepasser le principe de subsidiarité et de non tutelle d’une collectivité sur une autre : il faut laisser des marges de manœuvre aux intercommunalités pour fixer leurs priorités et objectifs (projets d’agglomération, plan de mandature) dans l’espace de liberté laissé par les orientations du SCoT. Si cette formulation peut être envisagée dans le cas d’un SCoT réalisé à l’échelle d’un EPCI compétent sur son périmètre pour l’ensemble des autres politiques d’aménagement et de développement, elle devient beaucoup plus délicate à l’échelle d’un Syndicat Mixte élaborant un SCoT sur plusieurs communes et/ou intercommunalités.
Prévoir un soutien financier pour l’élaboration des SCoT Grenelle II et leur mise en oeuvre
Les évolutions prévues par le projet de loi rendront l’élaboration des SCoT plus complexe et plus coûteuse. Les SCoT qui se sont saisis des problématiques d’énergie et de climat ont eu des surcoûts d’étude de l’ordre de 80.000 €. La question du financement de l’élaboration de ces SCoT Grenelle sera importante.
Il serait également nécessaire de soutenir financièrement l’émergence d’une ingénierie adaptée aux enjeux des SCOT pour faciliter l’appropriation des objectifs et surtout pour leur traduction en phase de mise en œuvre. En effet, la taille moyenne des équipes s’élève à deux personnes qui ont la responsabilité d’accompagner les élus sur des thématiques d’aménagement variés, avec de nombreux interlocuteurs. Ils doivent également assurer la gestion administrative et financière lorsque les SCOT sont portés par des syndicats mixtes à vocation unique. Dans ce contexte, la pédagogie nécessaire à la mise en œuvre du SCoT ne peut pas être optimale. Par ailleurs, le Syndicat mixte de SCoT peut être le lieu d’une ingénierie mutualisée pour plusieurs intercommunalités ou communes qui n’ont pas de moyens financiers suffisants.
Renforcer la prise en compte des orientations des SCoT en baissant le seuil de compatibilité
L’article L.122-1 du Code de l’urbanisme dispose que les opérations foncières et les opérations d'aménagement définies par décret en Conseil d'Etat doivent être compatibles avec les schémas de cohérence territoriale et les schémas de secteur. Les opérations visées par décret font 5000 m2 de SHON. Il est proposé de les abaisser à 2000 m2 de SHON pour permettre aux opérations des communes de taille modeste d’être prises en compte.
Revoir les modalités d’association de l’établissement porteur du SCoT
Aujourd’hui l’établissement public porteur du SCoT n’est consulté « qu’à sa demande » (art.L.123-8 du CU) lors de l’élaboration de PLU. L’établissement public porteur du SCoT devrait faire partie des personnes publiques associées mentionnées au L.121-4 du CU et son association rendue obligatoire. De même il convient de préciser dans le code de l’urbanisme l’obligation d’association de l’établissement public porteur de SCoT lors de l’élaboration des cartes communales, des Programmes Locaux de l’Habitat et également des Plan Départementaux de l’Habitat.
Assujettir les POS approuvés avant 1er avril 2001 aux mêmes règles de mises en compatibilité que celle des PLU
L'article L. 123-1 du code de l'urbanisme dispose d'une part, que les plans locaux d'urbanisme doivent être compatibles avec les dispositions des SCOT et, d'autre part, que lorsqu'un SCOT est approuvé après l'approbation d'un PLU, ce dernier doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans.
L'article L. 123-19 du code de l'urbanisme dispose que les plans d'occupation des sols approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi relative à la solidarité et au renouvellement urbains (SRU), c'est-à-dire avant le 1er avril 2001, ont les mêmes effets que les plans locaux d'urbanisme (PLU). Ils sont soumis au régime des PLU défini par les articles L. 123-1-1 à L. 123-18 du code de l'urbanisme, mais ne sont pas soumis à l'article L. 123-1 actuellement en vigueur, l'article L. 123-19 précisant que ce sont les dispositions de l'article L.123-1 dans sa rédaction antérieure à la loi SRU qui leur sont applicables.
Il en résulte que le dernier alinéa de l'actuel article L. 123-1, qui dispose qu'un PLU doit, si nécessaire, être rendu compatible dans un délai de trois ans avec les SCOT postérieurs, n'est pas applicable aux POS approuvés avant le 1er avril 2001. Ces derniers restent donc régis par l'ancienne version de l'article L. 123-1 qui prévoit une obligation de mise en compatibilité « sans délai » si le SCOT est intervenu ultérieurement. La réponse ministérielle publiée dans le JO Sénat du 23/04/2009 sur ce sujet acte que « l'autorité confrontée aux dispositions d'un POS incompatibles avec un SCOT postérieur devra les écarter au profit de celles du POS précédent. Si les dispositions de ce POS sont également incompatibles avec le SCOT, l'autorité administrative devra appliquer le règlement national d'urbanisme ».
Cette disposition peut s’avérer plus que problématique sur certains territoires pour lesquels l’exercice SCoT est une démarche nouvelle et où les équipes municipales doivent « mettre au gabarit » leur document d’urbanisme.
Il conviendra également à ce sujet de préciser quelle est l’autorité compétente en charge de vérifier la compatibilité des POS/PLU avec les SCoT, de mettre en demeure les communes de réviser leur document quand cela s’avère nécessaire et sous quel délai suite à l’approbation du SCoT.
Prévoir des dispositions sur la mise en œuvre des SCoT
L’élaboration d’un SCoT fixe des objectifs de développement du territoire et de mise en cohérence des politiques publiques. Le suivi et la mise en œuvre des orientations du SCoT permettent de rendre ces objectifs concrets sur le territoire. Cette mise en œuvre concerne tous les acteurs du territoire. Il pourrait être envisagé de créer un volet contractuel, adossé au SCoT approuvé, qui préciserait ce que les communes, les intercommunalités, le Conseil régional, le Conseil général, l’Etat, les Chambres consulaires, les associations et le Syndicat mixte de SCoT, dans le cadre de leurs compétences, feraient pour mettre en œuvre les orientations du ScoT et les moyens prévus pour assurer cette mise en œuvre.
Associer les Syndicats Mixtes porteurs de SCoT à l’élaboration des DTA
Par ailleurs, concernant l’article 4 du projet de loi concernant les Directives Territoriales d’Aménagement et son article L.1132, il nous semble nécessaire de rajouter les Syndicats Mixtes porteurs de SCoT (qui n’ont pas le statut d’EPCI) au titre des personnes publiques concertées (en plus de la Région, du Département, des EPCI porteurs de SCoT et des communes <!--[if gte mso 9]><xml> <w> <w>Normal</w> <w>0</w> <w>21</w> <w> <w> <w>false</w> <w>false</w> <w>false</w> <w> <w> <w> <w> <w> <w> </w> <w>MicrosoftInternetExplorer4</w> </w> </xml><![endif]--><!--[if gte mso 9]><xml> <w> </w> </xml><![endif]--> <!-- /* Font Definitions */ @font-face {font-family:Verdana; panose-1:2 11 6 4 3 5 4 4 2 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:swiss; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:536871559 0 0 0 415 0;} @font-face {font-family:Calibri; panose-1:2 15 5 2 2 2 4 3 2 4; mso-font-charset:0; mso-generic-font-family:swiss; mso-font-pitch:variable; mso-font-signature:-1610611985 1073750139 0 0 159 0;} /* Style Definitions */ p.MsoNormal, li.MsoNormal, div.MsoNormal {mso-style-parent:""; margin-top:0cm; margin-right:0cm; margin-bottom:10.0pt; margin-left:0cm; line-height:115%; mso-pagination:widow-orphan; font-size:11.0pt; font-family:Calibri; mso-fareast-font-family:Calibri; mso-bidi-font-family:"Times New Roman"; mso-fareast-language:EN-US;} @page Section1 {size:612.0pt 792.0pt; margin:70.85pt 70.85pt 70.85pt 70.85pt; mso-header-margin:36.0pt; mso-footer-margin:36.0pt; mso-paper-source:0;} div.Section1 {page:Section1;} --> <!--[if gte mso 10]> <style> /* Style Definitions */ table.MsoNormalTable {mso-style-name:"Tableau Normal"; mso-tstyle-rowband-size:0; mso-tstyle-colband-size:0; mso-style-noshow:yes; mso-style-parent:""; mso-padding-alt:0cm 5.4pt 0cm 5.4pt; mso-para-margin:0cm; mso-para-margin-bottom:.0001pt; mso-pagination:widow-orphan; font-size:10.0pt; font-family:"Times New Roman"; mso-ansi-language:#0400; mso-fareast-language:#0400; mso-bidi-language:#0400;} </style> <![endif]-->comprises dans un EPCI porteur de SCoT).