Intervenant pour présenter l'économie du titre I du projet de loi, M. Dominique Braye , rapporteur, a tout d'abord estimé que les conditions d'examen du texte par la commission étaient loin d'être optimales, considérant que les délais d'examen des amendements par le rapporteur avaient été beaucoup trop courts ; d'autre part, rappelant que les articles du projet de loi étaient parfois très longs et d'une grande complexité, il a jugé indispensable la mise en place d'une numérotation simple des alinéas afin de faciliter la rédaction des amendements par les commissaires et a vivement regretté que le Sénat n'ait pas encore adopté cette pratique, mise en oeuvre par l'Assemblée nationale depuis plusieurs années, pour la plus grande satisfaction des députés.
M. Jean-Paul Emorine, président, a également reconnu l'intérêt d'une telle méthode pour améliorer les conditions d'examen des textes par les commissions au moment où celles-ci voient leurs pouvoirs renforcés en application de la révision constitutionnelle.
Puis M. Dominique Braye, rapporteur, évoquant brièvement les principales dispositions de cette partie, a souligné que les trois premiers articles du chapitre consacré au bâtiment visent à améliorer la performance énergétique de ceux-ci, conformément aux objectifs fixés par le chapitre premier du projet de loi « Grenelle I ».
L'article premier renforce l'application de la réglementation thermique et acoustique dans les bâtiments neufs et existants, et institue une obligation de réaliser dans les cinq ans un diagnostic de performance énergétique (DPE) dans tous les bâtiments équipés d'une installation collective de chauffage.
L'article 2 institue une obligation de réaliser des travaux d'amélioration de la performance énergétique dans tous les bâtiments à usage tertiaire existants, dans un délai de huit ans à compter du 1er janvier 2012.
L'article 3 oblige, d'une part, toutes les copropriétés qui auront réalisé un DPE à mettre à l'ordre du jour de leur assemblée générale la question d'un contrat de performance énergétique et, d'autre part, classe les travaux d'économie d'énergie ou de réduction des gaz à effet de serre (GES) dans la catégorie des travaux pouvant être adoptés à la majorité simple des copropriétaires.
Sur le chapitre « urbanisme », l'essentiel du projet de loi porte sur la réforme des documents de planification et d'aménagement.
L'article 5 réforme le dispositif des directives territoriales d'aménagement, qui deviennent des directives territoriales d'aménagement et de développement durable (DTADD) et cessent d'être opposables aux documents d'urbanisme inférieurs en particulier les schémas de cohérence territoriale (SCOT), ce qui devrait faciliter leur élaboration.
L'article 9 renforce les SCOT en leur assignant des objectifs environnementaux nouveaux, en particulier dans le domaine de la consommation d'espace et des continuités écologiques. Il renforce aussi leur caractère prescriptif, en les dotant d'outils grâce auxquels ils pourront conditionner l'ouverture à l'urbanisation ou imposer des normes minimales de densité urbaine en fonction de la présence d'équipements de transport. Enfin, il étend le rôle du préfet en lui permettant, d'une part, de contrôler plus activement la pertinence des périmètres des SCOT et, d'autre part, en élargissant l'éventail des motifs l'autorisant à s'opposer à leur entrée en vigueur.
L'article 10 assigne également aux plans locaux d'urbanisme (PLU) des objectifs environnementaux renforcés et les dote de moyens adaptés pour les réaliser, par exemple en rendant possible l'imposition d'une densité minimale de constructions dans des secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés. Comme pour les SCOT, le contrôle préfectoral des PLU est réformé afin d'intégrer la prise en compte du respect des continuités écologiques ou des projets d'intérêt général (PIG). L'article 10 affirme enfin le principe de l'élaboration intercommunale des PLU, ce qui revêt avant tout une portée symbolique, puisque la compétence « PLU » reste de plein droit aux communes, qui sont libres de la déléguer ou non. Il prévoit notamment qu'en cas d'élaboration intercommunale, le PLU couvrirait l'intégralité du territoire intercommunal et tiendrait lieu de programme local de l'habitat et de plan de déplacements urbains.
Outre la réforme du triptyque DTA / SCOT / PLU, l'article 4 du projet de loi rend les règles relatives à l'aspect extérieur des bâtiments inopposables aux demandes d'installation de matériaux renouvelables ou de systèmes individuels de production d'énergie renouvelable, en dehors de secteurs protégés ; l'article 6 intègre la prise en compte des objectifs environnementaux dans les principes généraux du droit de l'urbanisme ; l'article 8 revoit les conditions de l'évaluation environnementale de certains PLU ; l'article 11 autorise le dépassement des règles de densité pour les constructions satisfaisant à des critères de performance énergétique élevée ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.
M. Dominique Braye, rapporteur, a ainsi estimé que ce texte contenait des avancées qui méritaient d'être saluées. Sans bouleverser le droit de l'urbanisme, il renforce de manière significative les outils de planification de l'usage de l'espace déjà existants tout en les adaptant de manière pragmatique aux enjeux environnementaux du Grenelle, en particulier dans le domaine de la consommation d'espace et d'énergie et dans celui de la prise en compte de la biodiversité.
Il a ensuite présenté les modifications qu'il proposait en soulignant qu'elles s'inscrivaient pleinement dans la continuité de ces objectifs :
- sur la question de la performance énergétique des bâtiments, il proposera que l'ADEME collecte les DPE non seulement à des fins statistiques, mais aussi pour les évaluer et les améliorer. Un autre amendement rend obligatoire l'affichage de la performance énergétique des biens immobiliers dans les annonces de vente ou de location ;
- s'agissant des SCOT, qui ne couvrent que 10 % du territoire alors même qu'ils sont considérés comme un outil pertinent pour définir les conditions d'occupation de l'espace dans les zones urbaines, périurbaines et même rurales, il a proposé de renforcer les incitations pour les communes à entrer dans un SCOT en modifiant la portée de la règle dite de l'urbanisation limitée prévue par l'article L. 122-2 du code de l'urbanisme.
Ayant rappelé que le Gouvernement s'était engagé, lors de l'examen du dernier projet de loi de finances, à mettre en place un dispositif d'aide financière pour la création des SCOT, il a indiqué qu'il proposerait à la Haute assemblée d'introduire elle-même les dispositions nécessaires lors de l'examen du projet de loi en séance publique si les mesures promises n'étaient pas présentées par le Gouvernement.
M. Dominique Braye, rapporteur, a ensuite plaidé, au-delà de leur généralisation sur les territoires à enjeux, pour une plus grande efficacité des SCOT en clarifiant leurs relations avec les autres documents d'aménagement et de planification territoriale. D'une part, les SCOT doivent mieux encadrer les documents d'urbanisme inférieurs et être plus précis, afin que leurs orientations soient mieux prises en compte dans les PLU, les plans de déplacement urbain (PDU) et les plans locaux de l'habitat (PLH). Il a à cet égard indiqué qu'il ferait plusieurs propositions allant dans le sens d'une cohérence renforcée entre les SCOT et les documents qui sont censés leur être compatibles, comme par exemple pour associer systématiquement la personne publique en charge de la gestion des SCOT à l'élaboration des PDU et des PLH, ou bien encore pour combler le vide juridique relatif aux conditions de mise en compatibilité des PLH et des PDU avec un SCOT.
Mais il faut veiller également à ce que les SCOT restent uniquement des documents d'orientation sans empiéter sur le domaine propre des PLU. Il sera proposé de supprimer les dispositions qui tendent à faire des SCOT des « super PLU », notamment lorsqu'ils prétendent réglementer les formes urbaines.
En ce qui concerne les PLU, il a fait valoir que si les PLU intercommunaux constituaient le bon niveau de gouvernance pour mettre en cohérence les politiques d'urbanisme, d'habitat et de transport, le pragmatisme oblige à constater que toutes les communes n'étaient pas encore prêtes à s'engager dans cette voie. C'est pourquoi, pour éviter toute mesure contre-productive, il faut créer les conditions d'un dialogue étroit et d'une confiance solide entre les communes et la communauté chargée de la maîtrise d'ouvrage des PLU afin d'inciter à l'élaboration de PLU intercommunaux.
En conséquence, il a proposé qu'une communauté, lorsque celle-ci est compétente, puisse élaborer un PLU unique pour tout son territoire, celui-ci pouvant néanmoins être décliné en plusieurs plans de secteurs correspondant chacun au territoire d'une ou plusieurs communes. Chaque plan de secteur serait ainsi élaboré en liaison étroite entre la communauté responsable de la maîtrise d'ouvrage et les communes concernées qui pourront contrôler la définition d'un droit des sols auquel elles sont très attachées. Tous les plans de secteur partageront le même plan d'aménagement et de développement durable, qui définira le projet urbain de la communauté. En outre, en cas de rejet du projet de PLU par les communes consultées, celui-ci ne pourra être adopté qu'en cas de majorité renforcée des membres de la communauté, une telle solution constituant un bon compromis entre la prise en compte de l'intérêt général communautaire et les intérêts particuliers de chaque commune.
Enfin, M. Dominique Braye, rapporteur, a évoqué deux sujets ayant particulièrement suscité des débats lors des auditions de la commission, à savoir le champ des ordonnances prévues à l'article 13 et la suppression, à l'article 14, de l'avis conforme de l'Architecte des bâtiments de France (ABF) pour les autorisations de travaux dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).
Sur la question des ordonnances, il a rappelé que le ministre d'Etat avait pris l'engagement d'éclairer la commission avant le vote sur leur portée exacte et de définir une méthode permettant d'associer le Parlement à leur élaboration. Un groupe de travail « permanent » regroupant l'ensemble des professionnels concernés sera installé, tandis qu'un groupe « miroir », constitué à parité de sénateurs et députés, sera régulièrement tenu informé de l'avancement des travaux et veillera au respect de l'habilitation législative. Toutefois, s'agissant du contenu des ordonnances, il a fait valoir que le champ de cette habilitation était trop large. Ainsi, la réforme des taxes d'urbanisme ou des procédures contentieuses en matière d'urbanisme touche le noyau dur des compétences du Parlement et, dans la mesure où son adoption ne présente pas un caractère d'urgence manifeste, elle doit suivre la procédure législative ordinaire. C'est pourquoi il a proposé de retirer ces éléments ainsi que celui relatif aux évaluations environnementales pour lesquelles aucune précision ne lui a été apportée.
Enfin, il s'est déclaré convaincu, après de nombreuses auditions, de l'intérêt du maintien de l'avis conforme de l'ABF pour la préservation du patrimoine communal, en dépit de quelques réels dysfonctionnements. Le maintien de ce dispositif sera donc proposé, assorti d'une réforme de la procédure d'appel sur ces avis qui donnerait au préfet de département le dernier mot.