1. La métropolisation de nos territoires.
2. La recomposition des institutions locales, communes, communautés et de leurs « satellites ».
3. La question du développement durable et du « projet local ».
4. Celle du « conseil urbain » et de son rôle par rapport aux décideurs locaux.
RESUME
Les flux économiques n’ont cessé de façonner nos territoires au cours de l’histoire. Ce mouvement a été accompagné et stimulé par les politiques d’aménagement du territoire depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et a donné naissance à une métropolisation des territoires les plus « dynamiques ». Ce mouvement d’ampleur dans lequel l’initiative privé et économique est déterminante échappe désormais très largement au pouvoir de décision des décideurs publics. Ils « feignent de l’organiser », mais sont pris au dépourvu par la multiplication des initiatives décentralisées. Plus qu’ailleurs, la France, qui a une approche très homogénéisante des « décisions territoriales » est soumise à la question : comment concilier développement des territoires et maintien du garde fou de la régulation publique. Les 36 000 communes, hérités des paroisses de l’avant révolution, qui restent la base de notre gestion territoriale ne le permettent plus.
Une opportunité s’offre désormais à elle : le développement soutenable redonne un rôle central à la décision publique, tout au moins un rôle pour les décideurs publics dans la gouvernance des territoires. Le « Grenelle » est à la fois le symbole de ce rôle retrouvé et son modèle, celui d’une cogestion avec les acteurs économiques et la société civile, dans le cadre d’un processus dont il ne faut pas sous-estimer la rudesse.
Une obligation s’impose à elle : donner du sens à l’action publique locale aujourd’hui totalement émietté et éclaté dans un mille feuilles de procédures et arbitrer clairement pour les communautés, de façon à rattraper le retard pris en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire métropolisé. Et pouvoir dialoguer de façon pertinente avec les acteurs économiques et la société civile.
Le conseil technique devrait se mettre dans cette perspective et aider à l’émergence de pôles communautaires en mesure de relever les défis de la métropolisation et du développement durable.
1. La métropolisation de nos territoires.
Les flux économiques n’ont cessé de façonner nos territoires au cours de l’histoire. Nos villes sont très souvent nées ou ont vu leur évolution marquée par les flux marchands, les flux migratoires, des positions de carrefour, de passages, de courants culturels. Nombre d’historiens, à l’instar de Fernand BRAUDEL ont décrit ce fondement.
Ce mouvement a changé de nature depuis la fin de la seconde guerre mondiale, et a d’ailleurs été accompagné et stimulé par les politiques d’aménagement du territoire. Il a donné naissance à une métropolisation des territoires les plus « dynamiques ». Ce phénomène est bien décrit par Laurent DAVEZIES.
En tentant de résumer son propos, repris dans « la République des territoires », je retiens deux formes de métropolisation :
- celle d’un territoire, la métropole proprement dite comme le Grand Paris ou dans une moindre mesure Lyon, un territoire qui crée de la richesse, qui attire et concentre des « outils économiques » puissants (place financière, industrie, etc.…)
- celle d’un territoire comme l’espace méditerranéen où la richesse se redistribue, à défaut de se produire sur place.
Dans les deux cas, que constatons-nous, nous les urbanistes ? Les flux forgent le territoire, déstructure, restructure l’urbain. Ces flux sont massivement routiers depuis quelques dizaines d’années. Un chiffre proposé par Jean VIARD : si en 1950, on parcourait 5 km par jour, on en parcourt en moyenne 10 fois plus aujourd’hui.
Quelques « marques de fabrique » de ce phénomène :
- la localisation préférentielle des entreprises autour des échangeurs autoroutiers, plutôt que dans les centres historiques,
- l’éparpillement urbain dans un rayon de 20 km autour des villes moyennes, soit un territoire de 1 200 km² et des densités de construction en baisse constante, de l’ordre de 7 logt / ha, très éloignées des 100/150 logt /ha des villes,
- le recours abusif au foncier agricole comme sol à construire. Ce foncier agricole représente encore plus de 40% de la plupart des territoires soumis à SCoT. Offre abondante, qui est, dans les PLU, 3 à 4 fois supérieure aux besoins.
Ce mouvement d’ampleur dans lequel l’initiative privée et économique est déterminante échappe désormais très largement au pouvoir de décision des décideurs publics. La limite communale ne signifie plus rien à cette échelle qui reste pourtant l’alpha et l’oméga de la gestion urbaine, la « clé de voûte » de la « résistance ». Quel est le poids d’une commune de 15 km² (la taille moyenne d’une commune française) dans le territoire de 20 km de rayon qui entoure une ville moyenne métropolisée, qui représente en superficie 1 200 km²… Quel est son pouvoir, sinon celui d’enregistrer les effets de ce mouvement ?
Les décideurs communaux « feignent de l’organiser », mais sont pris au dépourvu par la multiplication des initiatives privées décentralisées. Les documents de planification, comme les SCoT, les PDU qui tentent d’agir à cette échelle sont largement impuissants dès lors qu’ils s’appuient sur la « mise en cohérence » des projets locaux.
Se déplacer de 5 km par jour nous amenait à garder un mode d’appréhension rural du territoire, du terroir devrais-je dire. Un terroir de 15 Km² environ. Agir à 80 endroits différents sur un territoire de 1 200 Km² n’a guère de sens, en tout pas pour avoir une action concertée. Nous ne sommes pas là dans une forme d’impuissance, mais devant quelque chose de plus grave : une forme de ravalement de façade sur un immeuble dont les fondations sont déficientes. On fabrique des éco-lotissements, des zones d’activités HQE, mais on continue allègrement à déstructurer la ville à la suite de LE CORBUSIER.
Plus grave, les décisions stratégiques, on pourra en évoquer quelques unes plus tard, sont noyées dans un ensemble de micro décisions.
Un exemple : dans une ville du sud, le TGV évitera le centre, tant pis pour la cohérence, car il faut séduire une commune périurbaine qui si elle évite d’être sur la tracé, accepterait de faire partie d’une future communauté urbaine.
Un autre exemple : Les habitants d’une grosse ville périphérique se voient privés de transports urbains, car leur maire ne supporte plus le président de la communauté d’agglomération et préfère la quitter.
2. La recomposition des institutions locales, communes, communautés et de leurs « satellites ».
Plus qu’ailleurs, la France, qui a pourtant une approche très homogénéisante des « décisions territoriales » est soumise à la question suivante: comment concilier développement des territoires et maintien du garde fou de la régulation publique. Les 36 000 communes, héritées des paroisses de l’avant révolution, qui restent la base de notre gestion territoriale ne le permettent plus.
On vit désormais sur une illusion : celle du pouvoir communal révolu. La fiction de la décision souveraine du conseil municipal. Dans les faits, le conseil municipal est devenu une chambre d’enregistrement de décisions prises ailleurs. Et remplit désormais une autre fonction : celle de régulation des conflits locaux, d’arbitre.
Un exemple, le PLU. Il doit s’articuler avec les demandes privées d’occupation du sol, ce qui constitue la part principale. S’agissant d’électeurs, elles sont examinées avec soin.
Cette mécanique apparemment rodée est en fait totalement déréglée. Le conseil municipal est le seul lieu de décision politique en matière d’urbanisme. Mais pour lui permettre de conserver ce statut qui a perdu son sens, il faut vider de leur sens les décisions de rang supérieur. A l’exception notable du SCoT d’agglomération de Montpellier, les procédures de rang supérieur restent générales en matière d’urbanisme. La formulation permet de tout faire passer, y compris ce que les lois LOTI, SRU, etc.… voulaient remettre en cause : l’éparpillement urbain, la pollution automobile, etc.…
Si je poussais le raisonnement au bout, il n’y a pas pour l’instant véritablement de politique d’urbanisme autre que communal. Et celle-ci n’a plus beaucoup de sens.
3. La question du développement durable et du « projet local ».
Une nouvelle opportunité s’offre cependant à nous : le développement auto-soutenable peut redonner un rôle central à la décision publique, tout au moins un rôle pour les décideurs publics dans la gouvernance des territoires. Le « Grenelle » est à la fois le symbole de ce rôle retrouvé et son modèle, celui d’une cogestion avec les acteurs économiques et la société civile, dans le cadre d’un processus dont il ne faut pas sous-estimer la rudesse.
Le retour du local, le retour du « projet local », au sens où l’entend MAGNIGHI prend tout son sens. La commande du « Grenelle », en tout cas en matière d’urbanisme, revient à réhabiliter local, proximité, préservation. Et à envisager les outils pour le mener à bien. Trois exemples :
- l’évaluation précise de la consommation foncière, qui est inscrite dans le « Grenelle 2 ». Difficile de justifier que 80 % des consommations foncières ne permettent que de produire 20% des logements.
- les amendes européennes pour les territoires métropolisés qui n’ont pas eu de stratégie de dépollution de l’air. Le delta du Rhône, qui a priorisé l’auto-mobilité est le champion d’Europe de la pollution par l’ozone, au même titre qu’Athènes.
- L’impossibilité financière de poursuivre l’équipement routier qui a favorisé l’éparpillement urbain, par le biais des finances publiques désormais départementales.
Une obligation s’impose aux collectivités territoriales : donner du sens à l’action publique locale aujourd’hui totalement émiettée et éclatée dans un mille feuilles de procédures et arbitrer clairement pour les communautés, de façon à rattraper le retard pris en matière d’urbanisme et d’aménagement du territoire métropolisé. Et pouvoir dialoguer de façon pertinente avec les acteurs économiques et la société civile.
Le passage des PLU à l’échelle communautaire me semble un acte majeur dans cette évolution. Même si ce passage sera très certainement atténué par la mise en place d’un calendrier, il est probable que l’étape sera franchie. Et dès lors, nous devrions assister à l’écroulement d’un certain protectionnisme communal. Le PLU communal permettait, comme je l’ai indiqué plus haut, à la fois de :
- ne pas décevoir les propriétaires fonciers, acteurs majeurs de l’éparpillement urbain,
- se protéger, un peu comme les décisions de l’Europe par rapport aux nations, des décisions prises par les collectivités dites de rang supérieur, soit en matière de déplacement, d’habitat ou d’environnement.
- Faire durer la mise en œuvre en laissant « traîner » les révisions ou les modifications.
Tout ceci deviendra difficile, car désormais les décisions deviendront progressivement toutes communautaires. Et je pense que le PLU deviendra en quelque sorte le document mère. Il deviendra indispensable pour chaque communauté de se doter d’un projet urbain, je devrais plutôt dire un « projet local » au sens de MAGNAGHI, communautaire.
En bonne logique, ceci devrait s’accompagner d’un redéploiement des services des communautés, dans lesquels ces questions sont dispersées entre de multiples petits services, dédiés à tel ou tel procédure. Un peu à l’image de la façon dont fonctionnent aujourd’hui les services locaux de l’Etat. L’irruption du « projet local » sur la scène communautaire suppose aussi une approche transversale au sein des services de cette communauté. Et probablement des agences d’urbanisme qui ne sont pas toutes préparées à cette mutation.
4. Le « conseil urbain » et son rôle par rapport aux décideurs locaux.
Dernier point : je parlais à l’instant du rôle des agences d’urbanisme. En conclusion provisoire, je propose la piste de travail suivante : Le conseil technique, quelque soit son implantation institutionnelle, devrait se mettre dans cette perspective et aider à l’émergence de pôles communautaires en mesure de relever les défis de la métropolisation et du développement durable.
Ceci suppose que le conseil technique fasse aussi sa révolution locale en :
- s’organisant de façon transversale plutôt que thématique. Une anecdote : Yves DAUGE nous rappelait la semaine dernière que tous rassemblés les cadres techniques de l’Etat local restait le premier service technique local.
- se positionnant de façon volontariste sur le conseil amont plutôt que sur le « rattrapage ».
- mettant l’accent sur un point important que développe MAGNAGHI, celui de la bonne connaissance du patrimoine territorial, de façon à ne plus agir sur le territoire comme s’il s’agissait d’une page blanche.
La question posée par l’école
" territorialiste italienne":
Conférence donnée à l’assemblée nationale à Paris le 25 septembre 2008 dans le cadre du colloque sur LE METIER D’URBANISTE organisé par l’Office Professionnel de Qualification des Urbanistes
Mon commentaire : « Alberto MAGNAGHI rétablit le lien, le chaînon manquant entre pratique de l’urbanisme et développement durable. Comme pour lui, le territoire n’est plus une page blanche, il faut savoir construire un projet de territoire en identifiant avec précision tout ce qu’il appelle les matériaux du territoire. Et construire le projet de territoire en renforçant tout ce qui privilégie son identité, son autonomie. »
La
quatrième de couverture de son livre : « LE PROJET LOCAL »
La presse italienne de tous bords politiques a été unanime à saluer la
parution de Il progetto locale,
dont le premier tirage, épuisé en quelques mois, a été suivi de deux
réimpressions. Sur fond de mondialisation et à rebours des idées reçues, le
lecteur est initié aux concepts de patrimoine
territorial et d'autodéveloppement
local durable, il découvre l'épaisseur sémantique de l'aménagement
du territoire à travers ses dimensions politique, anthropologique,
écologique... en même temps qu'une vision concrète
de l'utopie. A l'heure où la question locale et le développement durable sont
enfin à l'ordre du jour en France, c'est dire le précieux outil de réflexion et
de travail offert aux élus, aux praticiens et aux citoyens par cet ouvrage qui
associe étroitement la théorie et l'expérience concrète
Biographie de l'auteur
Alberto Magnaghi est né en 1941, cet universitaire (Milan et Florence) dont la
pensée a formé une génération de chercheurs et d'aménageurs, est aussi un
militant politique et un homme de terrain qui, depuis 15 ans, dirige un
programme national de recherche pour la valorisation du patrimoine local dans un
ensemble de régions d'Italie, de la plaine du Pô à la Sicile. Le double
combat qu'il a mené dans le champ théorique et dans l'action concrète, au plus
près des citoyens, a fait de lui, sur la question urbaine et l'aménagement
local, une figure incontournable, en Italie comme au plan international. Auteur
de nombreuses publications, il a aussi rédigé la " Charte de la
nouvelle municipalité ", présentée en 2002 à Porto Alegre puis au Forum
Social Européen de Florence.
Le local, c’est la valorisation de la particularité, de l’identité, de la différence, des caractères endogènes du patrimoine territorial, la croissance de la conscience des lieux, de la participation.
Auto-soutenable signifie aménager la biorégion, développer la souveraineté alimentaire et énergétique, poursuivre la « clôture locale des cycles » (des eaux, des déchets, de la production consommation, etc) et réduire l’empreinte écologique.
Les lieux du territoire : passer des “obstacles à détruire” à la notion de “producteur de richesse durable”.
Le projet du territoire: c’est la fabrique du développement local auto soutenable.
Mais l’art d’édifier le bâtiment, le quartier ou la ville est une « science solide » dans l’histoire de l’architecture et de l’urbanisme.
L’art d’édifier le territoire a disparu dans l’urbanisation contemporaine: on ne projette pas les oxymores: « ville diffuse », « ville éparpillée », « agglomération », « conurbation », « rurbanisation », « ville éclatée », « étalement urbain » (urban sprawl), « ville infinie », « ville illégale » et ainsi de suite. Ces attributs sont en nette contradiction avec les caractères constitutifs de la polis et de la civitas.
Le processus de production du territoire est le résultat contradictoire et chaotique de l’action d’intérêts particuliers et sectoriels, dominé par l’espace de connexion des réseaux économiques de la mondialisation.
…… dans le développement durable auto-soutenable, le territoire n’est plus une plateforme vide, mais le gisement patrimonial pour produire, de façon auto-soutenable, ce qu’il n’est pas possible de produire ailleurs.
Chaque action de secteur, projet, plan, doit être évalué en relation au traitement actif du patrimoine territorial.
La démarche préconisée par Alberto MAGNAGHI est présentée de façon sommaire dans le graphe ci-dessous. Son apport essentiel se trouve dans la partie supérieure dans laquelle il met en valeur l’importance de ce qu’il appelle les « matériaux du territoire ».
1. Christophe BILIC le 20-11-2008 à 13:00:07 (site)
J'en recommande la lecture, vraiment stimulante et éclairante.
La dynamique des populations constitue le facteur dominant de l'évolution économique, sociale, et environnementale du Bassin méditerranéen. Selon les scénarios des Nations Unies de 1990, la population totale de l'ensemble des pays méditerranéens passerait de 356 millions en 1985 à un chiffre compris entre 501 et 611 millions en 2025.
Cette situation démographique et sociale est aggravée par une urbanisation qui se poursuit à un rythme accéléré: de 91 millions en 1950, la population urbaine de l'ensemble des pays méditerranéens devrait atteindre 417 à 443 millions en 2025, générant une concentration des hommes et des activités en zone littorale où le taux d'urbanisation atteindra 75 à 80 % en 2025. Cette urbanisation continue d’enregister des expansions de 4à 6% par an.
L’espace méditerranéen est par son histoire très profondément marqué par de fortes synergies entre «formes urbaines et urbanité (s) » :
− le standard « méditerranéen » de la continuité habitation / rue / places et espaces publics, des relations espace public / espace privé, de la place du climat, de la lumière, du soleil, mais aussi de la réelle diversité des formes d’habitat (urbain, vernaculaire, terrasses, patios…) ;
− c’est aussi un modèle occidental de la ville, d’abord villes grecques avec le plan Hippodamien et romaines, structurées par le Cardo et le Décumanus .L’idée d’une harmonie rationnelle entre la largeur des rues, la taille de la ville , la hauteur des bâtiments non dépourvue de sacré.
− la référence à un monde d’interpénétration, de confrontation, de tolérance, carrefour des civilisations .La ville méditerranéenne a une tradition de brassage culturel et social.
− La place des grandes périodes historiques : villes marchandes, ports des découvertes et des liaisons au long cours, villes industrielles, villes coloniales
− les développements contemporains : les villes tertiaires, la généralisation de l’urbanisation sur les rives de la méditerranée, l’urbanisation touristique, les grands pôles urbains et la persistance de sites portuaires et industriels...
La ville méditerranéenne est porteuse de cette complexité historique ; elle est traversée par les forces et les courants, qui forment la ville contemporaine :
− les grands flux : les transports routiers, aériens, ferroviaires, maritimes, les migrations, la finance ;
− la place des grandes infrastructures, des sites d’échanges économiques et commerciaux dans la structuration des espaces ;
− la démographie et la pression foncière et immobilière, le développement des loisirs et du tourisme ;
−le rôle des moteurs culturels, comme fédérateurs de projets pour les territoires ;
La douceur de ce mode de vie urbain ne doit pas masquer les désordres constatés qui nous donnent une autre image de la ville méditerranéenne, parasite par la faiblesse de sa propre structure productive, macrocéphale à forte concentration humaine, en désordre avec du bâti ancien ,souvent précaire et construit à la va vite , et une pratique économique souvent informelle.
Rien n’est simple en Méditerranée , derrière l’image d’une civilisation commune , qui se traduirait par un modèle de ville , il y a d’importantes disparités économiques et des différences culturelles avec la nécessité de la prise en compte d’un écosystème commun et des stratégies territoriales différentes vers un réel développement durable
Comment faire pour permettre à la ville d’après demain de se refaire sur la ville que nous concevons aujourd’hui et qui bien souvent se construira demain ? Il faut permettre aux générations futures de ne pas se trouver confrontées à toutes les difficultés que nous rencontrons dans nos projets de renouvellement urbain ?
Comment concilier, ou choisir entre l’ambition architecturale et la continuité urbaine ?
L’attractivité de l’arc méditerranéen constitue une opportunité qui impose des exigences à l’égard des acteurs de l’aménagement et de la construction que vous représentez dans cette salle. La pression urbaine est forte, les terrains ou éléments bâtis disponibles sont rares : tout se vend facilement. L’opportunité est clairement entre les mains des pouvoirs publics, et en premier lieux des maires, pour renforcer le niveau de leurs attentes en termes de qualité urbaine et architecturale, de qualité environnementale, de performance économique et de prise en compte des dimensions sociales.
Le capital d’expérience des participants à cette conférence va permettre d’aborder la production et les transformations des villes et de l’occupation urbaine des territoires, de la ville dense à la ville diffuse, de la centralité urbaine aux espaces touristiques, de la recomposition de la ville existante aux développements urbains.
Les thèmes abordés pourront porter sur la politique immobilière, la concertation, la densité, l’ambition architecturale et la continuité urbaine, l’évolution dans le temps de la forme urbaine, la conception et la gestion du projet urbain, l’éco-quartier, la composition et la forme urbaine, les synergies entre projet urbain – architecture – urbanité…
Commentaires
1. Christophe BILIC le 18-11-2008 à 15:34:26
Depuis seulement 20-25 ans, les décisions d'urbanisme sont prises localement par les élus, à une échelle très proche des propriétaires fonciers et des riverains.
Transférer l'urbanisme au niveau communautaire pose donc aussi la question de l'élection des élus communautaires, qui aujourd'hui se fait au suffrage indirect. Ce qui pose aussi la question de l'avenir des communes puisque l'urbanisme est leur compétence primordiale.